南京市人民政府国有资产监督委员会
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《南京市市属国有企业违规经营投资责任追究试行办法》说明
来源:  作者:稽查处  日期:2017-08-31 13:35:09

  2017822日,南京市政府办公厅印发《南京市市属国有企业违规经营投资责任追究试行办法》(以下简称《办法》,宁政办发〔2017154号),旨在通过制度建设,健全我市国有企业违规经营投资责任追究制度,完善国有资产监管体系,落实国有资本保值增值责任,防止企业国有资产流失。

  一、《办法》形成背景

  20168月,国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔201663号),这是完善国有资产监管、防止国有资产流失的重要制度安排;也是深化国企改革“1+N”系列文件组成。文件明确要求各级建立责任追究制度和工作体系。本《办法》是根据我市实际,结合贯彻国务院办公厅文件、省政府办公厅文件和2013年我市出台的原《办法》的基础上形成的。

  二、《办法》适用范围

  《办法》适用于市属国有独资企业、国有控股企业及其各级全资、控股子企业(以下统称企业)企业经营管理有关人员因违规经营投资造成资产损失的,经调查核实和责任认定,应当按照本《办法》追究其责任。

  三、哪种情形适用于违规经营投资责任追究

  国有企业违规经营投资责任追究适用两个主要依据:一是违反规定、未履行或未正确履行职责;二是造成国有资产损失以及其他不良后果。国有企业及其经营管理人员应严格执行国家法律法规、国资监管规定和企业内部管理规定,履职尽责,规范管理,守法经营。违反规定、未履行或未正确履行职责属于“违规经营”。对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理人员,严格界定违规经营投资责任,严肃追究问责,实行重大决策终身责任追究制度。

  四、《办法》增加容错内容

  《办法》鼓励干事创业,增加容错内容。国办《意见》和省《办法》未表述鼓励创新、宽容失败的内容。我们在起草过程中,为体现总书记“三个区分”的要求,贯彻省委关于建立容错纠错机制、激励干部改革创新担当作为的精神,在责任追究工作原则中增加容错内容,明确要“严格区分资产损失性质,对经过规范的决策程序、符合上级决策部署要求、法律法规没有明令禁止的改革创新举措,因缺乏经验、先行先试而导致资产损失,且没有失职渎职、谋取私利的,不追究责任”。

  五、责任追究范围确定及具体情形

  我市《办法》以问题为导向,细化责任追究情形。明确责任追究范围主要针对企业经营过程中违规经营投资问题比较集中的环节,包括:集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权、上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理、提质增效以及兜底条款共11个方面73种情形73种情形列出企业经营管理11个主要方面的禁止性行为,形成负面清单,强化对权利集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点,也有利于提示并促进企业完善管理制度、规范经营管理行为,避免不规范行为造成国有资产损失。

  其中,提质增效是新增的1个方面,将在履行企业管理职责时不作为、慢作为造成资产运营效率低的情形列入责任追究范围。实际新增10种违规情形:

  (一)对采购标的物未按规定和合同进行严格验收或采购标的物与合同约定不符而未采取有效措施;

  (二)违规进行资产置换和抵债;

  (三)股权退出或股权比例降低,未按股比同步调整债权和担保等事项;

  (四)未按照规定进场公开交易,或交易过程中未如实全面披露有关信息,或设置有明确指向性或违反公平竞争原则进行操作;

  (五)未对担保事项的资信及风险进行充分论证、尽职调查、跟踪和监督,对异常情况未及时预警并采取有效措施;未落实有效的反担保措施,造成权益受损;担保存在差错、舞弊行为,导致企业利益受损;

  (六)对企业法律纠纷未能及时分析、预警和应对;

  (七)履行管理职责时不作为、慢作为,对长期处于非持续经营状态的企业和低效参股股权清理不到位,资产长期闲置,企业发生非正常亏损、成本费用明显高于同行业平均水平,造成资产损失;

  (八)管理不到位,致使企业发生被诈骗案件或被判决(裁定)承担较大赔偿责任,造成资产损失或恶劣影响;

  (九)未按规定出租房产、土地、场地等资产,致使租赁价格明显低于市场公允价值;

  (十)落实国家审计机关、出资人审计、监事会监督检查整改要求不到位,造成资产损失及风险扩大。

  六、损失类型及具体划分依据

  国企违规经营投资发生的资产损失,按照因果关系分为直接损失和间接损失两类;按损失及造成影响程度大小分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失三类,我市结合企业实际,量化了资产损失程度标准。

  (一)一般资产损失是指违规经营投资造成企业单笔资产损失金额在50万元(含)以下,且在企业造成影响较小的。

  (二)较大资产损失是指违规经营投资造成企业单笔资产损失金额在50万元以上、100万元(含)以下;或在企业及社会造成一定不良影响的。

  (三)重大资产损失是指违规经营投资造成企业单笔资产损失金额在100万元以上;或在企业及社会造成严重不良影响的。

  七、责任认定分类

  《办法》明确国有企业经营管理人员任职期间违反规定,未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的,应当追究其相应责任。强调造成国有资产损失的各级责任,将经营投资责任分为直接责任、主管责任和领导责任三种,在处罚措施上根据不同责任类型采用不同措施,体现权责一致。

  (一)直接责任是指相关人员在其工作职责范围内,违反规定、未履行或未正确履行职责,对造成的资产损失或其他不良后果起决定性直接作用所应当承担的责任。

  (二)主管责任是指相关人员在其直接主管(分管)工作职责范围内,违反规定、未履行或未正确履行职责,对造成的资产损失或不良后果所应当承担的责任。

  (三)领导责任是指主要负责人在其工作职责范围内,违反规定、未履行或未正确履行职责,对造成的资产损失或不良后果所应当承担的责任。

  八、企业负责人存在以下9种情形承担直接领导责任

  企业负责人存在以下情形的,应当承担直接责任:

  (一)本人或与他人共同违反国家法律法规、国资监管规定和企业内部管理规定;

  (二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家法律法规、国资监管规定和企业内部管理规定;

  (三)未经民主决策、相关会议讨论或文件传签、报审等规定程序,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大资产损失或其他严重不良后果;

  (四)主持相关会议讨论或以文件传签等其他方式研究时,在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,造成重大资产损失或其他严重不良后果;

  (五)将按有关法律法规制度应作为第一责任人(总负责)的事项、签订的有关目标责任事项或应当履行的其他重要职责,授权(委托)其他领导干部决策且决策不当或决策失误,造成重大资产损失或其他严重不良后果;

  (六)对企业内部控制制度存在重大缺陷不整改纠正,或者内部控制制度执行不力,导致发生重大资产损失;

  (七)阻止向上级企业或国资监管机构报告企业资产损失或授意瞒报或谎报企业资产损失;

  (八)玩忽职守、滥用职权、谋取私利,损害企业利益;

  (九)其他失职、渎职和应当承担直接责任的行为。

  九、责任追究处理方式

  根据资产损失程度、问题性质等,对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。除移送司法机关的以外,其他处分同时应结合扣减(或追索)薪酬处罚,但对同一事件、同一责任人的薪酬扣减和追索,按照党纪政纪处分、责任追究等扣减薪酬处理的最高标准执行,不合并使用。实行重大决策终身责任追究制度,无论是否已经离开了企业,相关责任人都要承担应有的责任。

  十、责任追究具体方式和标准确定

  国有企业发生资产损失,经过查证核实和责任认定后,除依据有关规定移送司法机关处理外,根据资产损失大小和责任认定不同,采取不同的处理方式。其中,纪律处分和司法处理由纪检监察机关和司法机关依法依规处理。《办法》重点对组织处理和扣减薪酬两种处理方式,结合造成的损失标准和责任不同进行了处罚的详细规定。另外,国家《办法》只对较大资产损失和重大资产损失提出处理意见,未对“一般资产损失”处理意见进行表述,我市意见对较大资产损失和重大资产损失提出处理意见按照国家政策执行,对造成一般资产损失的责任追究处理意见进行内容补充,处理方式和力度按低于较大资产损失处理标准确定。

  十一、责任追究工作程序及组织实施

  开展国有企业违规经营投资责任追究工作,遵循以下程序:受理、调查、处理、整改。  

  责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。一般资产损失由本企业依据相关规定自行开展责任追究工作,上级企业或履行出资人职责的机构认为有必要的,可直接组织开展;达到较大或重大资产损失标准的,应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作;多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的,应当由履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

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